Source: Alexandre Magalhães
Conferência Nacional de Segurança Pública: a experiência da etapa estadual do Rio de Janeiro
Em 2009, o governo federal divulgou a realização da I Conferência Nacional de Segurança Pública, com a justificativa de que as discussões realizadas em tal espaço serviriam como orientação para a formulação de uma política nacional de segurança pública. As conferências são um mecanismo utilizado por sucessivos governos desde a constituição de 1988 e representam, em tese, o momento específico da participação da sociedade nas discussões e elaboração de políticas públicas a serem implementadas pelo Estado brasileiro em diversas áreas da vida social. Também em tese, seriam espaços privilegiados nos quais o Estado se aproximaria da sociedade, em que seus agentes se encontrariam com pessoas as mais diversas, que representam grupos e lutas diferenciadas que formam e atravessam nossa formação social.
Mais do que isso, expressariam o nível máximo de desenvolvimento de uma sociedade democrática, visto que quem definiria os rumos que determinado governo e que determinada política tomariam seriam os indivíduos que compõem nossa sociedade. Seriam eles que decidiriam de que maneira os recursos provenientes dos impostos cobrados do conjunto dos cidadãos serão distribuídos, que políticas específicas devem ser criadas para os jovens, os negros, as mulheres e também na área de segurança pública. Seria o espaço em que a noção de sociedade civil de Gramsci ganharia contornos nunca antes vistos: a sociedade política (as instâncias de poder e decisão, as instituições políticas formais) e a sociedade civil (aqueles aparelhos privados de organização, como sindicatos e movimentos sociais) unidas e atuando de forma complementar.
Entretanto, o que é colocado de forma hipotética precisa de comprovação empírica, a fim de verificar algumas das características apresentadas de maneira formal e geral ou mesmo para refutá-lo. Neste sentido, este texto pretende apresentar a experiência da Etapa Estadual do Rio de Janeiro, da I Conferência Nacional de Segurança Pública.
Antes, cabem alguns rápidos comentários acerca dos condicionantes de tal iniciativa, tomando como base a situação do Rio de Janeiro. Em primeiro, é preciso levar em consideração que as questões sobre violência urbana e segurança pública, no Rio de Janeiro, vêm ocupando cada vez mais espaço nos últimos anos em diversas esferas, desde os debates acadêmicos, passando pelos formuladores de políticas públicas e governantes em geral até a sociedade como um todo. Ganhou dimensões não apenas de problema social, visto que interfere na vida de uma quantidade considerável de pessoas, mas também de problema público, isto é, passou a figurar como algo que demanda uma intervenção específica tanto dos moradores, quanto das instituições públicas responsáveis por sua resolução.
Importante destacar que a “violência urbana” modificou ao longo do tempo seu estatuto, notadamente a partir do momento em que o comércio ilegal de cocaína e, consequentemente, de armas tornou-se mais comum, especialmente a partir da década de 1980. Desde então, a criminalidade associada ao tráfico de drogas configurou-se como um dos principais problemas da cidade e do Estado do Rio de Janeiro, organizando e orientando, a partir das diferentes maneiras como é tematizada, as condutas dos diversos segmentos sociais. Além do mais, às novas modalidades de violência supracitadas associavam-se igualmente os inúmeros confrontos entre policiais e traficantes e entre quadrilhas rivais destes localizados nas favelas da cidade.
Como os grupos de criminosos encontram-se enquistados nestas localidades, rapidamente elaborou-se e ao longo do tempo consolidou-se a compreensão de que os perigos e riscos aos quais os habitantes da cidade estavam submetidos decorriam destes territórios. As favelas e os favelados passariam a representar a imagem do perigo, gerando um conjunto de propostas de cunho conservador que viam no confronto aberto aos bandos de traficantes a única solução possível para solucionar o “problema da violência”.
Diante desta situação, um debate se estabeleceu na cidade ao longo do tempo. Mais do que um debate, as proposições colocadas tanto por aqueles que consideram o aumento da repressão policial como única solução (principalmente através de uma ampla mobilização material, como é o caso das incursões e das mega-operações), como por aqueles que consideram que a questão da segurança pública precisa partir do princípio do respeito aos direitos humanos, expressa posições ideológicas, visões de mundo e tomadas de posição completamente diferentes. Neste sentido, como conciliar, numa política pública nesta área, concepções tão distintas de como deve ser a condução da segurança pública? Mais do que isso, como conciliar (se consideramos o fato de que desejamos uma sociedade igualitária e justa) repressão e direitos humanos? Indo ainda mais longe, é possível essa conciliação?
De um ponto de vista geral, esta foi a intenção do governo federal quando anunciou a realização da I Conferência Nacional de Segurança Pública. Entretanto, entre o que foi imaginado e o que de fato ocorreu muita distância se criou. Em primeiro lugar, o debate (que teoricamente deveria ser o indutor de propostas e estas serem encaminhadas para os formuladores de políticas públicas, isto é, os agentes do Estado) a nível nacional foi orientado o tempo todo por um texto-base que informava quais eram (ou deveriam ser) os pontos de partida daqueles que discutiriam, a nível local, uma suposta nova política de segurança pública. Além do mais, tal texto induzia e limitava a inclusão de novos temas (ou, dependendo do ponto de vista, tradicionais temas), visto que a discussão estava centrada em sete eixos, os quais não se sabem a partir do que (e de quem) foram criados. Tais eixos, de uma maneira geral, não contemplavam em sua plenitude determinações e propostas clássicas de movimentos sociais que atuam na área dos direitos humanos, especialmente aqueles que questionam as políticas de segurança pública no país, vistas como desrespeitadoras destes direitos.
Estes eixos limitavam ainda mais a possibilidade de uma deliberação aberta e democrática na medida em que apontam, quase sempre, para a principal forma de intervenção do governo brasileiro nesta área: o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI). Para os fins deste texto, basta indicar que este programa é uma tentativa do atual governo federal em definir algumas políticas públicas na área da segurança pública, sendo a principal intervenção até então feita. Cabe ressaltar também, todavia, que tal empreitada ocorreu muito tardiamente, visto que as primeiras iniciativas foram abortadas no primeiro mandato do atual presidente da República devido ao fato de que a cúpula que então controlava com mão de ferro tudo o que era discutido e executado considerou inoportuno (leia-se desgastante do ponto de vista político-eleitoral) intervir numa área tão “sensível”. Isto é, os primeiros passos de uma política efetiva de segurança pública foram descartados, pois estas iriam ferir interesses há muito tempo estabelecidos, o que poderia prejudicar o projeto de poder (por isso mesmo não político num sentido amplo do termo) dos que então assumiam o governo federal. Contudo, após algum tempo decorrido de governo e a vitória para um segundo mandato, os índices de criminalidade continuaram a crescer, os números de homicídios praticamente mantiveram-se inalterados em relação aos dos governos passados e as arbitrariedades das corporações policiais e a corrupção no interior destas tenderam a aumentar.
Como a segurança pública é uma área “sensível”, e por isso mesmo capaz de derrubar governos, alterar quadros eleitorais e garantir votos, o atual governo providenciou um “remendo” da política nacional de segurança pública que havia sido abortada na primeira gestão. Remendo, pois o PRONASCI não é um programa de caráter sistemático e orgânico, não tem diretrizes que apontam para mudanças substantivas, além de ainda privilegiar, em seu conjunto, ações de caráter repressivo, apesar das propaladas propagandas que afirmam sua intenção preventiva.
Todavia, o que importar reter aqui, neste processo conferencial, é o fato da existência deste programa. Se o governo pretende construir uma política nacional de segurança pública com base nas deliberações feitas pela sociedade civil e pelos trabalhadores desta área, como isso será possível visto que já existe uma política, recursos públicos já foram destinados (mas, ironicamente ou não, já contingenciados) e o próprio governo assume como sendo o programa que orienta toda as ações na segurança pública? Como uma política de governo já estruturada (ainda que de maneira precária e fragmentada) é capaz de induzir uma discussão para outra política? Não deveria ser o contrário?
A esquizofrenia não para por aí. Retomando a questão da conciliação impossível, explicitemos a experiência da etapa estadual do Rio de Janeiro. Inicialmente, vale ressaltar o fato de que não fossem alguns (poucos) representantes da sociedade civil que participaram da organização, todo o processo teria sido completamente obscuro e controlado pelos agentes de segurança pública e gestores.
Um fato sintomático da realização da etapa do Rio de Janeiro foi o local de sua realização: o clube Monte Líbano, no bairro do Leblon, Zona Sul da capital. Lugar emblemático nas concepções diferenciadas que estruturam o debate sobre segurança pública na cidade e no estado, por dois motivos: em primeiro lugar, é um local de difícil acesso para o conjunto dos moradores da cidade, especialmente para aqueles que moram nas áreas periféricas. Por isso mesmo, expressa o fato de que nem todos poderiam participar, efetivamente, das discussões que ali se realizariam. Em segundo, simbolicamente é o espaço em relação ao qual, majoritariamente, estão associada as concepções que tratam as favelas e os territórios da pobreza como o lócus da violência, de que os riscos e perigos que daí advêm precisam ser dirimidos pela utilização da força e da repressão contra estas localidades e seus moradores. O que chamamos aqui de conciliação já começava a cair por terra desde a escolha deste clube.
Quanto à organização, cabem alguns breves comentários, visto que o interesse principal neste texto é abordar os aspectos políticos e sociais que marcaram a realização desta conferência. Desde o credenciamento, percebia-se o que poderia significar a realização de tal evento. Completamente desorganizado, muitas pessoas não conseguiram efetivar sua inscrição no momento designado para isto. Quando da definição dos candidatos a delegado à conferência nacional, muitos nomes simplesmente não constavam nas listas e conseguir qualquer informação era uma tarefa árdua. Salas cheias, moderadores desencontrados e muitas vezes um tanto quanto “exagerados” em seu papel, confundido, muitas vezes, com o das autoridades de segurança presentes, até mesmo limitando os debates, quando estes descambavam para algo mais substancial.
Dito isto, passemos as impressões acerca de todo o processo conferencial. Neste ponto, podemos separar a realização deste evento em três momentos/situações: as discussões encaminhadas em cada eixo; os papéis representados tanto pela sociedade civil, quanto pelos agentes de segurança pública e gestores; e, por fim, o conteúdo dos princípios e diretrizes.
Interessante observar que, se um dos objetivos da conferência era a deliberação com a intenção de elaborar propostas (gerais e específicas) para a segurança pública, de fato, não foi isto que se verificou. O que se via nas salas destinadas a abordar cada um dos eixos não eram propriamente discussões. Estes espaços não passaram de meras instâncias formais destinadas a sistematizar propostas individuais que cada um dos presentes trazia. Portanto, não houve propriamente uma discussão, o que se era de esperar de um evento que pretendia produzir propostas embasadas em situações e experiências concretas dos participantes. Além disso, houve diversas situações que demonstraram como a conciliação pretendida pelo governo federal entre sociedade civil e trabalhadores da área de segurança era algo impossível. No eixo 1, por exemplo, havia um policial militar armado, o que obviamente representava algo ameaçador. A pergunta que fica no ar é a seguinte: por que? Sem mencionar o fato de que o tal policial não tinha a menor idéia do que realmente se tratava aquela discussão, pois, como ele mesmo disse, avisaram-no no dia anterior que deveria estar ali, como se fosse mais uma de suas obrigações enquanto policial. Esse exemplo expressa muito bem o fato de que não houve nenhuma discussão prévia na instituição que este policial representava, o que ficou evidente nas falas deste trabalhador.
Neste eixo ainda, qualquer proposta que os movimentos sociais faziam no sentido de exigir maior participação nas esferas de elaboração, implantação e controle de políticas em segurança pública, eram rechaçadas. A justificativa para a não participação da sociedade civil, especialmente nos Gabinetes de Gestão Integrada, era uma suposta (falsa?) preocupação com as decisões tomadas, como por exemplo, a de realização de incursões policiais em favelas. Segundo um dos trabalhadores presentes, não se poderia colocar em perigo aqueles que se querem proteger. Em nenhum momento, por exemplo, colocou-se a possibilidade de se pensar alternativas de ação que não as incursões.
Em outros grupos de trabalho, por exemplo, ainda encontramos demonstrações de abuso de autoridade e arrogância. Nas discussões que ocorreram no eixo 4, um policial disse, em certo momento tenso da discussão, que deixasse a sociedade civil escolher o que ela quisesse, pois “a gente vai continuar a fazer o que quiser”. Não bastasse isso, neste mesmo eixo, outro representante de uma das corporações policiais afirmou, em tom de galhofa e de maneira a intimidar os presentes, no momento de definição de uma proposta: “vamos ´matar`essa proposta, pois aqui a gente ´mata`mesmo”.
O segundo momento que merece destaque são os papéis representados tanto pelo poder público (presente através dos gestores e dos policiais) quanto pela sociedade civil. Em relação ao primeiro, o que se verificou, na grande maioria dos casos (excetuando alguns grupos de guardas municipais), foi uma disposição a considerar todo o desenrolar da conferência como um “jogo de cartas marcadas”. Isto é, para estes estava claro que o que ali se discutia não surtiria efeito algum na condução de suas atividades cotidianas e mesmo na concepção geral que organiza suas práticas. Havia uma certeza quase absoluta de que os debates levariam a confirmação das atuais políticas de segurança pública, ou seja, aquelas que desconsideram os direitos humanos e o direito a vida, sobretudo. Alem do mais, é preciso fazer um comentário sobre a participação em si destes agrupamentos. Era inegável a falta de experiência em debates públicos e democráticos por parte, principalmente, de alguns integrantes das forças policiais. É notório que historicamente estas instituições não possuem uma tradição do diálogo democrático e horizontal, o que se deve a própria estruturação da instituição, fortemente hierarquizada e na qual as posições de comando e subordinação são bem demarcadas e reafirmadas.
Já em relação à sociedade civil (expressão vaga para definir uma complexidade de grupos e diferentes níveis de envolvimento político e ideológico com a causa), verificou-se que poucas organizações que realmente realizam um trabalho de enfrentamento da maneira como a segurança pública é conduzida em nosso Estado estiveram presentes e participaram dos debates. Não é a toa que boa parte dos movimentos sociais e organizações populares que desempenham um trabalho de denúncia pública das arbitrariedades cometidas pelo Estado e seus agentes em favelas e do desrespeito aos direitos humanos no Rio de Janeiro, não participou da etapa estadual, muito por acreditarem que este não era o espaço ideal para construírem e darem encaminhamento às suas lutas. Mais do que isso, a grande maioria das pessoas da sociedade civil presentes (e é bom relembrar novamente das exceções) na etapa estadual estava mais preocupada em “articular” sua ida à Brasília do que propriamente articular alguma proposta política que se contrapusesse a política do extermínio empreendida em território fluminense. A palavra “articular”, neste contexto, tinha mais uma conotação pragmática, voltada especialmente para aquela situação de busca de votos, do que um significado político.
Por fim, vale ainda uma visão geral sobre os princípios e diretrizes. Ainda que consideremos que muitas das propostas elencadas expressem o anseio de muitas organizações da sociedade civil acerca de como a política de segurança pública deve se organizar, principalmente no sentido do respeito aos direitos humanos, o resultado final das “discussões” representou a enorme contradição existente e mais uma vez confirmou a impossibilidade de uma conciliação entre os agentes da segurança pública e a sociedade civil.
Para se ter uma idéia, o primeiro princípio (que deve expressar concepções muito gerais acerca da política de segurança pública) e as três primeiras diretrizes fazem referência direta à instituição policial, quase sempre afirmando a questão da remuneração dos trabalhadores desta área. É no mínimo questionável o fato de que a “valorização da vida e o respeito aos direitos humanos” tenham aparecido apenas como terceiro e sexto princípios e não ter sido reformulado de maneira explícita em nenhuma diretriz.
A primeira proposta acerca da participação da sociedade civil organizada na elaboração, execução e monitoramento de políticas nesta área, por exemplo, surgiria apenas como a oitava diretriz mais votada (“Garantir a participação da sociedade civil organizada nos Gabinetes de Gestão Integrada”). Mais drástico ainda foi perceber que a questão da participação popular não foi incluída como princípio. Embora a participação tenha aparecido em quatro diretrizes (e é bom que se diga, com poucos votos), o fato de não ter surgido enquanto princípio expressa a dificuldade de incorporar algo tão necessário, quanto urgente que é a da participação da sociedade civil organizada na formulação de políticas de segurança pública, não apenas como suposta “beneficiária” (como se a morte fosse algum benefício...), mas principalmente como formuladora de alternativas de ação nesta área.
Diante disso tudo, o que esperar de um processo como este? Será que ele realmente representa o anseio de parte da população que espera (e luta) por uma sociedade que se paute no respeito e nas garantias mínimas de existência? Quem ainda acredita ser possível, com este governo, mudanças substanciais nesta área tão “sensível”? Estas perguntas apenas serão respondidas com muita mobilização e luta!
Alexandre Magalhães é cientista social e militante da Rede contra a Violência
